本次《地方政府债券发行管理办法》的出台，主要原因是由于地方债之前的规定出台距今已有有五年，尤其是原来的管理文件《地方政府一般债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕64号）和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号）已经颇为过时。其中，关于专项债券的定义，已和当今语境下的地方政府专项债券有很大的出入，必须进行修订。

如今市场语境下的地方专项债券，是依据2017年财政部发布的《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）产生的，指导地方按照本地区政府性基金收入项目分类发行专项债券，着力发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度，打造立足我国国情、从我国实际出发的地方政府“市政项目收益债”。

因此，本次地方债券新规对一般债券、专项债券的定义进行了修订，确立了地方债券不同品种的含义与用途：

• 一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；

• 专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

随着地方债券发行规模、到期规模的增大，对于地方债券的限额管理也有必要进行分类管理。因此，本次地方债券新规确认了未来地方债券的额度将进行分类：

• 新增债券额度是指当年新增债券的额度；

• 再融资债券额度是指对到期一般债券或专项债券进行展期、发行债券进行置换的接续发行额度；

• 置换债券额度是指通过地方债券形式对存量政府债务进行置换的债券。

在分类管理后，财政部对地方债务的压力可以进行更科学的调整；通过不同类别的债券额度，对地方政府存量债务、新增投资、到期债券压力进行科学的调控。

在之前的地方债券发行中，对于期限问题往往比较谨慎，以3、5、7年期期限为主。但是，自地方债在2015年陆续发行以来，地方财政的情况并未有所改善，导致当时发行的债券在2019年开始陆续进入还本阶段，并将在2021年造成较大的债务压力。

因此，国务院在2019年发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》已经放开了债券期限的规定；本次地方债券新规延续了这一精神，要求均衡一般债券期限结构，充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限，专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。

这也标志着我国的地方债券正式进入长期化时代，将综合考虑未来若干年的财政情况，科学调整债券规模，既避免债务过于集中，导偿债压力激增；又可以通过债务长期化减缓当下地方财政的压力。

地方专项债券要求“专款专用”，但如果项目出现变化或资金出现剩余就很难进行处理，也容易造成资金沉淀、财政资金的浪费。在2020年8月，财政部试点了允许地方政府在获得省级财政部门同意的情况下调整资金用途，起到了加强政府投资效果的作用。

在财政部2020年11月发布的专项债券36号文中，也延续了这一思想；因此，本次地方债新规提出：债券发行后确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，经省级人民政府或省级人大常委会批准后及时披露相关信息。

同时，也允许专项债券项目在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资，使得未来专项债券资金的使用将更加灵活、更加符合实际情况。既是避免专项债券出现期限错配问题，也是从根本上提高专项债券资金促进基建投资的效果。

从实际情况来看，一般债券与专项债券的情况并未出现分化，发行利率水平也相对比较接近。这与专项债券的信息公开不明确、不明朗有直接关系。因此，本次新规要求地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。

在地方债券逐渐完善的过程中，信息公开将起到至关重要的作用。既是通过信息公开倒逼地方政府的规范管理、加强资金的使用效率，也是促进地方债券的流动性。新规中还提到，各交易场所和市场服务机构应当不断完善地方政府债券现券交易、回购、质押安排，促进地方政府债券流动性改善。鼓励各类机构在回购交易中更多接受地方政府债券作为质押品。

因此，未来我们将看到地方债券的整体市场制度不断完善，二级市场流通逐渐成型，在加强地方政府筹资能力的同时，不断完善我国的金融市场建设。

附：

关于印发《地方政府债券发行管理办法》的通知

财库〔2020〕43号